共同治理視閾下高校治理結構變革的機理與路徑研究

　來(lái)源：全國教育科學(xué)規劃領(lǐng)導小組辦公室 

    浙江大學(xué)呂旭峰主持完成了國家社科基金教育學(xué)一般課題“共同治理視閾下高校治理結構變革的機理與路徑研究”(課題批準號：BIA170211)。課題組主要成員：余倩、馮清弧可、王佳、劉夏、翁默斯、王艷约粒、陶瑜、高雅佩。
    一、內容與方法
    （一）研究?jì)热?br/>    本研究緊緊圍繞“共同治理視域下高校治理結構變革的機理與路徑”這一中心問(wèn)題禁妓，以較為系統的理論探索和扎實(shí)的實(shí)證調研相結合的方法和路徑、分四個(gè)子課題進(jìn)行綜合性研究拙故。具體研究?jì)热莅ㄒ韵滤膫€(gè)方面：
    一是高校多元共同治理體系內涵與外延研究告岸。梳理了不同層次的高校治理結構研究，對比分析了不同研究對大學(xué)治理和治理結構的概念界定。對“治理”概念進(jìn)行溯源镇疯，從管理到治理，從單邊到多變治理兩個(gè)維度，梳理多元共同治理的起源與發(fā)展黄选。基于對訪(fǎng)談?dòng)涗浀馁|(zhì)性研究梳理高校治理結構的權力要素、關(guān)系要素拧揽、治理主體要素、治理事務(wù)要素等。
    二是英美高校共同治理的歷史演進(jìn)研究陵租。以英美不同類(lèi)型高校為例，探究高等教育的起源和發(fā)展，較為深入地分析了高等教育變革的原因，梳理了英美兩國通往高校共同治理之路：英國經(jīng)歷了從專(zhuān)業(yè)人員治理到專(zhuān)業(yè)人員與外行治理并行模式到共同治理，美國經(jīng)歷了從董事會(huì )主導到校長(cháng)主導的治理到共同治理轨躯，分析英美高校治理結構變革的歷史邏輯：學(xué)術(shù)-政府-市場(chǎng)，亦即高校自治到他治的重大歷史變革持沛。
    三是我國高校治理結構的歷史與現狀研究。通過(guò)研究各歷史階段高等教育研究相關(guān)文獻及政策文件，梳理了新中國成立以來(lái)溪猿，煌錐胃咝Ｖ衛斫峁溝鬧貧勸才龐胩卣鰲Ｒ愿吹┐笱治鑫夜咝ＰＴ毫郊噸衛砘梗卮笫攣窬霾呋疲衛砘褂脛衛砟Ｊ降雀鞣矯嫣卣鰲Ｍü示硨頭錳傅確絞劍惴何「咝＝討骯ざ暈夜咝Ｖ衛斫峁勾嬖諼侍獾墓鄣閿肟捶ǎ崍段夜咝Ｖ衛斫峁溝南腫春臀侍狻?
    四是我國高校治理結構變革的路徑研究昂邦。探索不同體制下高校治理結構的經(jīng)驗之舉，提出我國應在借鑒國外高校治理經(jīng)驗的基礎上，充分結合中國特色——黨的領(lǐng)導绵患，探索黨委領(lǐng)導下的理（董）事會(huì )制度。從模型構建到立法保障，提出高校治理結構變革的具體路徑。
    （二）研究方法
    鑒于本課題理論和實(shí)踐相結合的綜合性研究特點(diǎn)，因此研究方法也是多重的，而且是互相關(guān)聯(lián)、互相融合的。
    1.文獻研究法
    系統搜集、學(xué)習和研究了高等教育治理、大學(xué)治理、院系治理等文獻，充分結合公共管理與企業(yè)管理相關(guān)理論著(zhù)作赚哗，如利益相關(guān)者理論讼确、共同治理理論满洲、新公共管理理論、產(chǎn)權理論等，為概念界定和溯源做出較好的理論鋪墊。
    2.歷史研究法
    通過(guò)對英美高等教育發(fā)展演變的歷史進(jìn)行研習拼疗，提煉出英美高校不同歷史階段治理模式。通過(guò)對我國高等教育的發(fā)展演變進(jìn)行分析，梳理了新中國成立以來(lái)我國高校治理特點(diǎn)與模式指孤。
    3.案例研究法
    通過(guò)選取一所較有代表性的綜合型大學(xué)的案例研究，進(jìn)一步歸納了我國高校治理結構較為普遍的特征，結合面向不同高校的問(wèn)卷調查厂连，進(jìn)一步提煉我國高校治理結構的現狀與問(wèn)題。。
    4.文本解讀與政策分析法
    大量查閱國家層面關(guān)于高等教育、教育治理等相關(guān)政策文件資料倔喂，在充分理解和吸收相關(guān)成果的基礎上蛋轩，從中梳理我國高等教育政策的里邊演變在高校的具體投射等，并吸取其中經(jīng)驗，在已有政策文本的框架下，嘗試提出應對相關(guān)問(wèn)題的對策建議。
    5.調查研究法
    是本課題重要的研究方法某饰，在各子課題中均有不同程度地應用蜕废。采取問(wèn)卷調查和訪(fǎng)談法相結合的方式，選取了國內外10余所高校進(jìn)行實(shí)地調研（國外高校為線(xiàn)上訪(fǎng)談），面向全國35所高校發(fā)放問(wèn)卷，了解各高校治理結構的經(jīng)驗措施瞒礼、現狀與問(wèn)題等。
    二兜喻、結論與對策
    （一）研究發(fā)現與結論
    1.高校的外部治理中，高校與政府、社會(huì )的關(guān)系定位不夠明晰。政府與高校的關(guān)系，政府對高校管控過(guò)多，高校辦學(xué)自主權不夠；大學(xué)與社會(huì )的關(guān)系，社會(huì )在高校治理中發(fā)揮作用不夠腿逞，高校對社會(huì )服務(wù)的功能也較為欠缺在扰。
    2.學(xué)校內部“校-院-系”三級管理架構間的權力關(guān)系不盡合理。權力集中在頂層，基層組織辦學(xué)自主權不夠。學(xué)校、院谒条、系權責不對等替蛉，院系權力小責任大，縱向信息傳遞渠道不夠暢通導致信息傳遞過(guò)程受阻春哨，等級秩序和層次觀(guān)念濃厚谜喊。
    3.學(xué)校內部黨委参淹、行政、學(xué)術(shù)三大主要權力間的關(guān)系邊界較為模糊兔卤。三者間權力配置失衡，黨委主導行政、學(xué)術(shù)權力，行政權力干預學(xué)術(shù)權力等。學(xué)院層面權力集中化、學(xué)術(shù)共同體碎片化。
    4.其他權力主體與主要權力主體的關(guān)系尚未協(xié)同鸦榴。學(xué)生淮超、校友、捐贈者等其利益相關(guān)者參與渠道與機制缺失。在具體事務(wù)決策和執行過(guò)程中也存在諸多問(wèn)題匙典。比如行政效率低下問(wèn)題、積極性的激勵問(wèn)題，黨委與行政之間就重大事項決策存在較大主觀(guān)隨意性，只是精英治理。
    5.院系內部治理中，權力邊界不清，議事制度較為欠缺。一是制度體系匱乏與頂層設計缺失；二是治理重心有限下移與院系接管乏力；三是院系黨政權責模糊與兩張皮現象；四是學(xué)術(shù)權力的復歸與民主權力的弱化。行政權力與學(xué)術(shù)權力失調等。
    （二）對策與建議
    1.黨委領(lǐng)導下的理（董）事會(huì )制度結構探索
    （1）確立公立大學(xué)理（董）事會(huì )在黨委監督下行政事務(wù)上的最高決策地位
    《普通高等學(xué)校理事會(huì )規程（試行）》中明確規定了理事會(huì )是：根據面向社會(huì )依法自主辦學(xué)的需要浊仆，設立的由辦學(xué)相關(guān)方面代表參加，支持學(xué)校發(fā)展的咨詢(xún)、協(xié)商、審議與監督機構，是高等學(xué)校實(shí)現科學(xué)決策、民主監督、社會(huì )參與的重要組織形式和制度平臺。這里的理事會(huì )地位還比較模糊，筆者認為可以在此基礎上進(jìn)一步確立公立大學(xué)理事會(huì )是處理學(xué)校行政事務(wù)上最高決策機構。這樣設置可避免理（董）事會(huì )的虛設，保證了實(shí)權在握。黨委作為高校的政治核心，把握高校辦學(xué)的科學(xué)性與方向性，但不直接參與理事會(huì )的決議。作為上級監督部門(mén)對理事會(huì )的決議進(jìn)行支持、質(zhì)詢(xún)、復議或否決拗洒。而理事會(huì )在黨委的監督下（而不是直接領(lǐng)導下）可以自主地按照規章處理決策校內外行政事務(wù)。
    （2）下設多職能委員會(huì )執行具體任務(wù)
    理（董）事會(huì )僅作為決策系統，并不負責具體執行與實(shí)施。下設各種委員會(huì )作為執行機構，分別執掌各種事宜，有效避免各理（董）事之前相互推卸責任，并充分利用各理事的優(yōu)勢，從而提高辦事效率沸琴。根據大學(xué)各自的實(shí)際情況設立發(fā)展委員會(huì )颈墅，負責制定學(xué)校發(fā)展目標與政策；財務(wù)與投資委員會(huì )，負責捐贈與資金使用事項；學(xué)術(shù)委員會(huì )，負責提出學(xué)術(shù)政策匆虱、引入一流高校教學(xué)資源以及與教師代表舉行會(huì )議妖异；學(xué)生事務(wù)委員會(huì )，負責制定有關(guān)學(xué)生生活與紀律等方面的規定，重視及時(shí)吸收學(xué)生群體的意見(jiàn)……校長(cháng)作為學(xué)校的最高行政事務(wù)長(cháng)官战决，負責協(xié)調理（董）事會(huì )與下設各委員會(huì )的相互協(xié)調與職責銜接。
    首先，規模縮小化片但。一般而言，人員規模規模應控制在25人以?xún)葹橐恕Ｒ驗槌蓡T越多，就越容易產(chǎn)生分歧和異議氛辜。決策事項在眾多的理（董）事會(huì )成員中產(chǎn)生巨大分歧時(shí)佣深，難以達成一致，就會(huì )使理（董）事會(huì )權力稀釋?zhuān)踔脸霈F真空。其次左乏，僅保留自然人董事，將董事單位轉變?yōu)楹献鲉挝弧榱藘?yōu)化董事會(huì )“小而精”的治理結構，要避免董事單位成為董事成員。這是由于董事單位并不像自然人那樣具有獨立的思維與感情墙褒，要參與理事會(huì )的活動(dòng)需要臨時(shí)選派自然人作為代表冲倡，而這些臨時(shí)代表本身對于大學(xué)的關(guān)心程度以及決策能力各不相同，使得理事會(huì )的決策能力缺乏穩定性。故在董事會(huì )中要只保留來(lái)自不同行業(yè)的自然人董事，最大限度地形成利益代表多元化的格局，提高理事成員的代表性唱艺。第三，理（董）事會(huì )具有校長(cháng)遴選權。校長(cháng)由理事會(huì )成員公開(kāi)遴選，保證了校長(cháng)對理事會(huì )負責啰辣。理事會(huì )內設監督理事1名，執行理事長(cháng)1名，執行副理事長(cháng)1名杨蜡，秘書(shū)1名。其中黨委書(shū)記與校長(cháng)為當然理事，黨委書(shū)記擔任監督理事经柬，有利于貫徹黨的領(lǐng)導，民主地參與并監督理事會(huì )的決議。規定政府與社區成員（除當然理事外）不超過(guò)25%，由政府部門(mén)推薦或自薦眷疑，主要為教育行政部門(mén)官員或學(xué)校所在社區人員擔任，確保將高校發(fā)展與區域發(fā)展相結合；另外工商界代表與校友共占50%，致力于為學(xué)校與社會(huì )保持密切聯(lián)系，以及吸引校外投資或捐贈整吆，保障學(xué)校的資金流；學(xué)界與本校教授約占25%富匪，保證學(xué)校圍繞學(xué)術(shù)自由發(fā)展，以及確保教授對學(xué)術(shù)工作擁有自主權避免被行政權力“捆綁”；考慮到學(xué)生缺乏學(xué)校治理的經(jīng)驗以及巨大的流動(dòng)性，故不設學(xué)生代表。
    2.探索構建“黨委領(lǐng)導下的參與決策型”理事會(huì )
    （1）“理什么”：明晰理事會(huì )參與決策的職能范圍，明確治理權力
    《普通高等學(xué)校理事會(huì )規程（試行）》將公辦高校理事會(huì )定位為“高等學(xué)校實(shí)現決策民主准腻、民主監督、社會(huì )參與的重要治理主體和組織形式”，以及社會(huì )參與高校辦學(xué)键兜、擴大高校與社會(huì )聯(lián)系、合作的制度平臺劳吠。但缺乏對理事會(huì )具體職能的清晰界定，權力也較為局限衙传》灸辏“《高教法》規定，國家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制。公辦高校理事會(huì )的定位既要遵循法律規定竹硬，又要考慮事業(yè)單位改革的原則與要求，適應建設現代大學(xué)制度的需要。”（教育部政策法規司。2014）
    只有真正賦予理事會(huì )治理權力，才能更好推動(dòng)大學(xué)共同治理進(jìn)程伶裳。在已有規定之下，大膽創(chuàng )新空盼，明晰并一定程度上擴大理事會(huì )職責范圍，賦予其在學(xué)校發(fā)展重大事項中一定決策權刨烂。在學(xué)校領(lǐng)導層建設方面，賦予理事會(huì )參與校長(cháng)及主要校領(lǐng)導遴選的權力，如可提名（副）校長(cháng)候選人簿盅；在推動(dòng)與社會(huì )、企業(yè)合作方面括者，特別是涉及產(chǎn)學(xué)研重要方案與協(xié)議，可交由理事會(huì )進(jìn)行決策煌集。設立理事會(huì )的高校贯叔，應在黨委領(lǐng)導的整體框架下，理順校長(cháng)與理事會(huì )之間的權責癞洒，分列權力清單，避免權力交叉码署、職責模糊轿秧，使二者在擅長(cháng)領(lǐng)域發(fā)揮各自作用，迸發(fā)活力蒂茶。
    （2）“先自理”：厘清理事會(huì )內部結構，提升治理能力
    卓越治理能力依靠合理結構渤刮。理事會(huì )發(fā)揮作用，先要解決好成員規模及組成問(wèn)題棺棵。根據高校實(shí)際情況進(jìn)行三方面規劃。首先，控制規模。因為成員越多论辈，容易產(chǎn)生分歧和異議筋现。達特茅斯學(xué)院院長(cháng)E·M·Hopkins認為，隨著(zhù)董事人員的增加休惰，“董事會(huì )依據各自的才能”來(lái)表達各自的意見(jiàn)，“他們主張逐漸增多，多到有多少個(gè)董事會(huì )成員就有多少個(gè)不同提案”（羅納德·G 艾倫伯格，2010），決策組織只有保持在合理規模之內常枢，才能保證靈活船酗、高效的決策力肤俱，否則容易出現 “眾口難調”的局面幢碘，使理事會(huì )權力稀釋?zhuān)绊憶Q策效率。其次，僅設自然人董事，將董事單位轉為合作單位彪珠。為優(yōu)化董事會(huì )“小而精”治理結構迁匠，避免董事單位成為董事成員灶捉。由于董事單位并不像自然人具有獨立思維與感情，要參與理事會(huì )活動(dòng)需臨時(shí)選派自然人作代表养筒，臨時(shí)代表對于大學(xué)關(guān)心程度及決策能力各不相同，會(huì )導致理事會(huì )決策能力缺乏穩定性调榄。（王綻蕊湿硝，2007）理事會(huì )只設自然人董事最欠，將提高理事成員代表性葛捧、提升理事會(huì )議事能力启通，有利于多元利益主體意見(jiàn)匯集與可持續性表達。第三，成員組成要體現利益主體多元與均衡，應涵括辦學(xué)主體代表谍潮；學(xué)校代表檐伞，含教職工、學(xué)生（考慮到學(xué)生流動(dòng)性，視情況而定）等缘厢；社會(huì )知名人士代表等萨螺。社會(huì )選拔可優(yōu)先從校友中推選氓轰，校友理事會(huì )成員會(huì )不遺余力地為學(xué)校發(fā)展貢獻力量。
    （3）“怎么理”：完善參與決策的制度設計，激活治理動(dòng)力
    一方面，理事會(huì )僅作為參與決策系統十性，不負責政策執行與具體實(shí)施李丰。因此，下設各委員會(huì )作為理事會(huì )決策的執行機構，分別負責學(xué)校不同領(lǐng)域的工作截讳，有效規避理事間相互推諉糟芙，充分發(fā)揮優(yōu)勢扎唾，緊密配合，提高辦事效率。可根據實(shí)際情況設立學(xué)校發(fā)展委員會(huì )，負責學(xué)校整體發(fā)展目標餐嗦、方向的把握與規劃；財務(wù)委員會(huì )，負責辦學(xué)資源的廣泛籌措與合理分配填庄；學(xué)術(shù)事務(wù)委員會(huì )袄雷，負責規劃學(xué)術(shù)資源的吸收與流動(dòng)进登，及時(shí)吸收教師群體的意見(jiàn)辱矮；學(xué)生事務(wù)委員會(huì )，負責制定有關(guān)學(xué)生學(xué)習、生活與紀律等方面的規定裕甸，及時(shí)吸收學(xué)生群體的意見(jiàn)。校長(cháng)作為學(xué)校行政運行總負責人，協(xié)調理事會(huì )與各下設委員會(huì )職責銜接烘浦。在這一過(guò)程中庞炕，加強理事會(huì )與其他校內治理主體交互對話(huà)颤皆，并形成長(cháng)效機制。
另一方面，加強動(dòng)員社會(huì )力量有序參與學(xué)校治理，進(jìn)一步發(fā)揮理事會(huì )密切聯(lián)系社會(huì )關(guān)系職能，吸納重要社會(huì )力量支持學(xué)校發(fā)展。我國《國家中長(cháng)期教育改革和發(fā)展規劃綱要(2010-2020年)》指出：“探索建立高等學(xué)校理事會(huì )或董事會(huì )，健全社會(huì )支持和監督學(xué)校發(fā)展的長(cháng)效機制锄奢。”總體原則是挠说，在堅持“黨委領(lǐng)導下的校長(cháng)負責制”前提下箕肃，適度借鑒國外優(yōu)秀董事會(huì )治理經(jīng)驗姑王，吸納校外杰出人士參加學(xué)校最高決策機構，共同治理高校沸川，實(shí)現多元利益共贏(yíng)的局面风秤。（劉寶存，2007）
    3.加強立法提升高校理事會(huì )法律地位
    “美國董事會(huì )最初根據特許狀成立，并受州憲法千洋、普通法規、州立法機關(guān)制定的相關(guān)法規制約”，（藍靜，2012）正是由于完備法律規定的“保駕護航”血曾，美國大學(xué)董事會(huì )運行良好巷送。《普通高等學(xué)校理事會(huì )規程（試行）》作為我國高校理事會(huì )綱領(lǐng)性文件，鼓勵高校探索理事會(huì )建設，但嚀宕朧┯牘芾砉嬲虜⑽闖鎏ǎ晗岡誦泄嬖頡⒋硌“位迫孕韙餮Ｍü硎祿嵴魯逃枰怨娑āＵ庋涓硎祿嵩誦刑峁┝艘歡?占洌僮饜隕先狽γ魅販曬娑ǎ歡ǔ潭壬匣嵩斐芍蔥行榛梁薄！豆娉獺分賦觶?“明確理事會(huì )在學(xué)校治理結構中的作用、職能，增強理事會(huì )的代表性和權威性”④英支，保障理事會(huì )治理權力必須來(lái)源于法律及相關(guān)制度的規定與賦權纵潦，明確理事會(huì )參與現代大學(xué)制度建設的深度與廣度起忠、權力的虛實(shí)與大小，才能保障高校理事會(huì )制度的健康生長(cháng)衰蘸。
    我國高校建立現代大學(xué)制度應將建章立制擺在重要位置萌京，通過(guò)細化法規、制定章程讓大學(xué)理事會(huì )建設與運行具有法理性、權威性、可操作性。賦權的同時(shí)應健全相關(guān)組織制度，如理事會(huì )成員聘用、任期與退出的規定情庐，及激勵、約束機制。各高校應根據歷史情況瘸窄、現有條件及發(fā)展需求，制定理事會(huì )章程桅把。